(Réflexion sur le problème croissant de l’accessibilité au logement. Un guide introductif pour des politiques publiques efficaces)
La section II montre également que ce n’est pas un problème du côté de la demande, mais bien une insuffisance de l’offre de nouveaux logements, qui est à l’origine de la détérioration des conditions d’accessibilité au logement dans le pays.
Deux principes clés sont identifiés pour orienter toute intervention politique. Le premier est que les politiques doivent contribuer à augmenter le nombre de nouveaux logements mis sur le marché. Si ce n’est pas le cas, la politique risque d’être sans effet et possiblement contre‑productive. La deuxième caractéristique essentielle d’une bonne conception des politiques peut être appelée le principe des coûts transparents : une bonne politique exige que ses coûts, et pas seulement ses bénéfices, soient visibles et évalués. Sans la capacité de savoir ce qui est gagné et à quel prix, la politique ne sera presque certainement pas mise en œuvre efficacement et pourrait même être contre‑productive.
La section III utilise ces critères pour évaluer un ensemble de propositions de politiques existantes et potentielles. Nous commençons par une analyse approfondie de deux des propositions récentes les plus médiatisées : le contrôle des loyers à New York et le développement d’un marché national des hypothèques sur 50 ans. Aucune de ces politiques n’augmente l’offre de logements, et leurs coûts ne sont pas bien reconnus ni admis par leurs promoteurs. Les politiques axées uniquement sur la demande — y compris les rachats de taux d’intérêt, d’autres stratégies visant à réduire les taux hypothécaires, ainsi que l’autorisation d’utiliser les fonds des REER américains 401(k) pour la mise de fonds — ne sont généralement pas utiles et peuvent même être contre‑productives en aggravant les problèmes d’accessibilité. La raison est que l’offre de logements est devenue beaucoup plus inélastique avec le temps. Autrement dit, dans les marchés immobiliers actuels, l’offre nouvelle augmente peu, même lorsque les prix des maisons augmentent fortement. Par conséquent, tenter de rendre le logement plus abordable en subventionnant la demande revient simplement à déplacer cette demande le long d’une offre presque fixe, ce qui entraîne une hausse des prix et aggrave encore le problème d’accessibilité.
Il reste donc les politiques axées sur l’offre. Quatre types sont examinés à la section III. Les premières sont des interventions directes visant à générer davantage de nouveaux logements. Elles comprennent la vente de terrains fédéraux assortie de l’obligation d’y construire des logements, le rezonage permettant une densification, ainsi que l’élargissement des types de logements autorisés (p. ex., les logements accessoires (ADU) et le logement modulaire ou manufacturé). Chacune de ces mesures peut accroître l’offre de nouveaux logements et possède donc au moins l’une des deux caractéristiques fondamentales d’une bonne politique. Toutefois, des recherches récentes suggèrent qu’il ne faut pas s’attendre à une augmentation importante ou rapide de l’offre à la suite du seul rezonage. Il s’agit là d’une conclusion importante : il ne semble pas exister d’intervention du côté de l’offre susceptible de provoquer rapidement une augmentation suffisante du parc immobilier pour atténuer de manière significative les problèmes d’accessibilité.
Cela signifie qu’il faut également explorer d’autres avenues sur le plan des politiques publiques. Un ensemble d’options consiste à utiliser les ressources financières des gouvernements fédéral et étatiques pour encourager les administrations locales à autoriser davantage de constructions. Un exemple est un projet de loi récemment adopté par la commission bancaire du Sénat (la Road to Housing Act of 2025), qui récompense les collectivités favorables au développement résidentiel en leur attribuant une part plus importante des fonds de subvention. Une autre approche consisterait à établir des normes nationales ou étatiques concernant l’utilisation de certains types de structures, comme le logement modulaire. Cette mesure pourrait produire des retombées importantes à long terme, car dans le système actuel de contrôle local fragmenté des permis de construction, différents types de logements modulaires sont souvent imposés — ou, plus fréquemment, interdits — selon les juridictions. L’adoption de règles uniformes autorisant un produit de qualité donnée à l’échelle du pays pourrait inciter les entreprises à investir davantage dans le développement de tels produits, les coûts pouvant être amortis sur un marché beaucoup plus vaste.
Un deuxième ensemble de politiques axées sur l’offre porte sur des changements à la structure réglementaire locale actuelle. Comme expliqué plus loin, le système de contrôle local rigide du processus d’octroi des permis est à l’origine de la pénurie croissante de nouveaux logements. Des modifications à ce système seront donc essentielles pour améliorer durablement l’accessibilité au logement. Une possibilité serait d’accroître le rôle des gouvernements étatiques dans l’examen et l’approbation des permis. Aux États‑Unis, le processus de délivrance des permis relève des États, qui délèguent généralement cette responsabilité aux autorités locales. Le raisonnement est que les voisins immédiats connaissent mieux les conditions locales et sont donc mieux placés pour évaluer les projets de développement. Cette logique comporte une part de vérité, mais le contrôle local enfreint aussi le principe des coûts transparents. Les autorités locales prennent généralement leurs décisions en fonction des coûts et des bénéfices pour les résidents actuels, sans tenir compte des coûts supportés par des personnes extérieures qui auraient pu bénéficier de nouveaux logements si le projet avait été approuvé. Ce système est donc biaisé en faveur du refus des permis de construire, ce qui suggère qu’il est nécessaire d’élargir ou de compléter le contrôle réglementaire au‑delà du niveau local afin d’augmenter les approbations.
Une autre modification majeure du régime réglementaire local consisterait à permettre la construction de davantage de types de logements « de plein droit ». Actuellement, les règles de zonage sont si restrictives dans de nombreuses juridictions que la plupart des nouveaux projets nécessitent une dérogation ou un rezonage. L’incertitude et le coût élevé de ces processus compliquent — et éliminent assurément — de nombreux projets potentiels. Une solution serait de se rapprocher du modèle japonais, qui comprend 12 catégories de zonage. L’usage est restreint dans chacune, mais la pratique consiste à autoriser un éventail maximal d’usages dans une zone donnée. Ainsi, différents types de logements résidentiels (maisons unifamiliales, maisons en rangée, immeubles à logements, ADU) seraient autorisés de plein droit, tout en limitant la proportion de chaque type. Une réforme en ce sens éliminerait la nécessité de procédures quasi judiciaires longues et coûteuses pour obtenir des permis.
Un dernier changement fondamental, abordé à la fin de la section III, concerne la restructuration du système de taxation foncière. L’analyse suggère qu’il faudrait taxer beaucoup davantage le terrain que les bâtiments. Cela aurait pour effet de taxer davantage les grands lots plutôt que les grandes habitations, en imposant ainsi un coût plus visible et plus élevé à la faible densité, surtout dans les zones où la valeur du terrain est la plus élevée. Cela dit, les changements au régime fiscal ont des conséquences majeures et doivent être mis en œuvre avec prudence et sur une longue période de transition.
En résumé, plusieurs leçons et lignes directrices importantes doivent être suivies si nous voulons atténuer les problèmes croissants d’accessibilité au logement. Premièrement, se concentrer sur les politiques qui augmentent ou augmenteront l’offre de logements. Éviter les subventions à la demande qui ne le font pas. Deuxièmement, reconnaître que, même si les interventions directes sur l’offre sont utiles, elles sont peu susceptibles d’améliorer rapidement la situation. Troisièmement, encourager les gouvernements fédéral et étatiques à utiliser leurs ressources pour promouvoir l’expérimentation de bonnes politiques axées sur l’offre. Quatrièmement, travailler à réformer la structure des règles d’octroi des permis et la fiscalité immobilière. Le système réglementaire actuel est biaisé contre la construction, et la taxation foncière locale n’est généralement pas conçue pour favoriser les bâtiments par rapport au terrain. Des réformes dans ces deux domaines sont essentielles pour améliorer l’accessibilité à long terme. Il s’agit de questions politiques qui prendront du temps à résoudre — raison de plus pour amorcer le processus dès maintenant.