Malgré les interminables conflits partisans, des élus démocrates et républicains se sont unis plus tôt en juillet pour adopter une loi historique sur le logement visant à résoudre l’un des défis les plus complexes auxquels font face les États-Unis et d’autres pays riches, dont le Canada : comment construire davantage de logements abordables afin de répondre à une crise générationnelle qui condamne des millions de personnes à des conditions de logement inadéquates.
Les Canadiens, ou du moins ceux qui s’intéressent aux politiques urbaines, ont longtemps regardé de haut l’approche américaine en matière d’aménagement urbain, qui privilégie l’étalement urbain, les maisons unifamiliales et les autoroutes. Pourtant, la loi de 139 pages intitulée 21st Century ROAD to Housing Act contient des réformes étonnamment favorables à la vie urbaine, dont les décideurs canadiens pourraient s’inspirer alors qu’ils cherchent à offrir des logements décents et abordables aux jeunes familles, aux nouveaux arrivants et aux personnes qui peinent à joindre les deux bouts dans les villes où le coût de la vie est élevé.
Comme l’affirme la spécialiste du logement Carolyn Whitzman, « certaines dispositions sont très enthousiasmantes ». En effet, nous ne devrions pas faire preuve d’arrogance devant cet effort de réforme bipartisan, largement progressiste et soutenu aussi bien par les défenseurs du logement abordable que par les institutions financières.
La loi regroupe un ensemble classique de mesures, allant de l’élargissement des prêts destinés aux projets résidentiels multifamiliaux jusqu’à des subventions pour la création de « catalogues de modèles » de plans préapprouvés, une initiative semblable à celle que la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) avait commandée il y a quelques années.
Cependant, cette nouvelle législation prévoit également une série d’incitatifs financiers supplémentaires, notamment pour les projets construits à l’aide de composants modulaires ou préfabriqués ainsi que pour les projets de logements abordables. Elle prévoit aussi l’élaboration de lignes directrices fédérales pour les immeubles résidentiels à « sortie par un seul escalier ».
Ces bâtiments de type « chaînon manquant » de faible hauteur sont conçus autour d’une seule cage d’escalier, avec des ascenseurs plus compacts. Ils évitent ainsi de gaspiller de l’espace précieux en longs corridors intérieurs et en multiples issues de secours. Ils sont également dotés de mesures de sécurité incendie plus rigoureuses, comme des systèmes de gicleurs automatiques.
Ces projets coûtent généralement moins cher à construire que les immeubles résidentiels conventionnels à dalle de béton et se retrouvent presque partout dans le monde, sauf en Amérique du Nord. À l’exception de quelques grandes villes comme New York, Seattle et Vancouver, les immeubles de plus de deux étages dotés d’une seule cage d’escalier sont généralement interdits sur le continent.
La loi 21st Century ROAD vise justement à lever cette restriction. Aux États-Unis comme au Canada, les défenseurs de cette conception à escalier unique militent depuis des années pour de telles réformes, souvent en menant des batailles réglementaires afin d’obtenir des exemptions aux codes du bâtiment pour certains projets particuliers. Ils ont été surpris de voir cette réforme apparaître dans une loi américaine à l’échelle nationale. Selon Whitzman, Ottawa devrait emboîter le pas en modifiant le Code national du bâtiment du Canada. Elle estime également qu’une autre idée contenue dans la loi américaine mérite d’être adoptée : des cadres fédéraux de zonage et d’aménagement du territoire qui encourageraient les municipalités réticentes à accroître la densité de leurs plans d’urbanisme.
Les interventions fédérales dans la planification urbaine sont beaucoup plus fréquentes, et historiquement plus problématiques, aux États-Unis qu’au Canada, où la Constitution confie les affaires municipales aux provinces. Pour contourner cette réalité, Ottawa a récemment utilisé son pouvoir financier, notamment par l’entremise du Fonds pour accélérer la construction de logements de 4,8 milliards de dollars et d’autres programmes d’infrastructure, afin de conclure des ententes contractuelles avec des municipalités individuelles pour accélérer la construction résidentielle à moindre coût. Ces subventions compensent les administrations locales qui adoptent des politiques favorables au logement, notamment en réduisant les frais d’aménagement.
« Le gouvernement fédéral peut, et devrait, utiliser des modèles contractuels et des cadres non contraignants », affirme Alexandra Flynn, ancienne avocate de la Ville de Toronto et professeure de droit constitutionnel à l’Université de la Colombie-Britannique. « Toutefois, ces modèles doivent être directement liés à l’objectif principal : aider à fournir les types de logements dont la population a besoin. »
La loi américaine, en revanche, est à la fois moins et plus prescriptive. Par exemple, elle élimine certaines évaluations environnementales pour les projets résidentiels tout en mettant en place des mesures obligeant les villes à construire ou à préserver des logements dans les quartiers défavorisés, appelés « zones d’opportunité », comme condition à l’obtention de financement fédéral.
Bref, elle combine les incitatifs et les contraintes. Ce qui demeure incertain, c’est de savoir quelle approche est la plus efficace et la plus rapide pour faire face à une crise du logement qui est manifestement structurelle dans les deux pays.
La mesure potentiellement la plus importante de cette loi concerne probablement la création de nouveaux incitatifs financiers destinés aux promoteurs, y compris les organismes sans but lucratif, afin qu’ils utilisent des composants préfabriqués ou fabriqués en usine pour réduire les coûts de main-d’œuvre, accélérer les délais de construction et diminuer le gaspillage. La loi demande au secrétaire au Logement et au Développement urbain d’évaluer les obstacles à l’octroi de prêts hypothécaires garantis par le gouvernement fédéral pour ces projets et de proposer les changements nécessaires aux politiques de financement de Washington.
Plus tôt ce printemps, le gouvernement libéral fédéral a lancé un programme offrant l’assurance-prêt hypothécaire de la SCHL aux promoteurs d’immeubles d’habitation utilisant des composants modulaires ou fabriqués en usine au Canada et certifiés au pays. Le premier ministre Mark Carney a également créé Build Canada Homes, un nouvel organisme chargé dans un premier temps de développer des logements abordables sur des terrains fédéraux en utilisant lui aussi des composantes produites en usine.
À l’heure actuelle, il semble que le Canada et les États-Unis avancent parallèlement dans leurs stratégies respectives de construction résidentielle fabriquée en usine.
Cependant, l’histoire montre que lorsque les États-Unis décident de stimuler le secteur du logement à l’aide d’incitatifs ciblés en matière de financement, le marché réagit fortement, comme ce fut le cas après les attentats du 11 septembre.
Si l’industrie américaine du logement manufacturé connaît un essor important à mesure que les constructeurs cherchent à profiter des nouveaux incitatifs proposés, sans parler des gains de productivité associés à ce type de construction, les décideurs d’Ottawa devront se poser des questions difficiles concernant l’avenir des fabricants canadiens de logements fabriqués en usine. Ces entreprises jugeront-elles plus rentable de vendre leurs produits sur le marché américain en pleine expansion? Ou choisiront-elles carrément de déménager aux États-Unis au moment même où le Canada tente de développer sa propre industrie de la construction modulaire?
D’autres secteurs industriels au Canada comprennent déjà cette dynamique. Certaines réductions d’impôt pour les entreprises mises de l’avant dans le projet de loi américain One Big Beautiful Bill de Donald Trump ont créé d’importants écarts entre les taux d’imposition canadiens et américains, générant ainsi de puissants incitatifs au déplacement de la production vers le sud de la frontière.
La loi 21st Century ROAD to Housing Act n’est pas aussi agressive, mais le gouvernement Carney doit rester attentif à ses effets, tant positifs que potentiellement négatifs.